Die Vertrauensfrage ist in parlamentarischen Demokratien ein Instrument der Regierung zur Disziplinierung des Parlaments, findet sich jedoch nicht in präsidialen Demokratien (wie USA, Brasilien) oder Ratsdemokratien (wie Schweiz). Eine Regierung kann dem Parlament die Vertrauensfrage stellen, um festzustellen, ob die Mehrheit mit ihrer Haltung grundsätzlich noch übereinstimmt, und so die Abklärung gravierender Konflikte herbeiführen. Ein negatives Ergebnis führt häufig zum Rücktritt der Regierung oder zur Neuwahl.
In Deutschland spricht man von einer Vertrauensfrage im Sinne von Art. 68 Grundgesetz (GG), wenn der Bundeskanzler beim Bundestag den Antrag stellt, ihm das Vertrauen auszusprechen. Die Vertrauensfragen von Helmut Kohl 1982 und Gerhard Schröder 2005 nutzten den Spielraum der Verfassung in einer Weise, die von den Müttern und Vätern des Grundgesetzes so nicht vorgesehen war. Kohl und Schröder hatten jeweils die Mehrheit im Bundestag und stellten dennoch die Vertrauensfrage, um über eine Abstimmungsniederlage die Auflösung des Parlaments und eine Neuwahl zu erreichen. Helmut Kohl wurde 1982 durch ein konstruktives Misstrauensvotum gegen Helmut Schmidt vom Bundestag zum Kanzler gewählt. Er stellte daraufhin die Vertrauensfrage und wurde nach der Neuwahl 1983 erneut zum Kanzler gewählt. Gerhard Schröder stieß mit der Vertrauensfrage 2005 eine Neuwahl an. Seine Regierung wurde daraufhin aber von der Regierung Merkel abgelöst.
Der Unterschied zum konstruktiven Misstrauensvotum im Sinne des Art. 67 GG liegt darin, dass der Bundeskanzler selbst die Initiative ergreift und nicht das Parlament gegen ihn vorgeht. Er kann mit der Vertrauensfrage oder schon mit ihrer bloßen Androhung die ihn tragende Parlamentsmehrheit disziplinieren. Wird sie nicht positiv beantwortet, kann er dem Bundespräsidenten vorschlagen, den Bundestag aufzulösen.
Die Vertrauensfrage kann nicht beliebig zur Auflösung des Bundestages zum geeignet erscheinenden Zeitpunkt genutzt werden, vielmehr muss eine „echte“ Regierungskrise vorliegen. Das Bundesverfassungsgericht hat 1983 anlässlich einer Organklage dem Bundeskanzler und dem Bundespräsidenten in dieser Frage allerdings einen großen Beurteilungsspielraum zugebilligt. Diesen Spielraum hat das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung über die Auflösung des Bundestages 2005 bestätigt.
Verfassungsrechtliche Grundlage
Art. 68 GG lautet in seiner seit dem 23. Mai 1949 unveränderten Fassung:
(1) Findet ein Antrag des Bundeskanzlers, ihm das Vertrauen auszusprechen, nicht die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages, so kann der Bundespräsident auf Vorschlag des Bundeskanzlers binnen einundzwanzig Tagen den Bundestag auflösen. ²Das Recht zur Auflösung erlischt, sobald der Bundestag mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen anderen Bundeskanzler wählt.
(2) Zwischen dem Antrage und der Abstimmung müssen achtundvierzig Stunden liegen.
Für die Abstimmung über die Vertrauensfrage des Bundeskanzlers ist die Abstimmungsart weder im Grundgesetz noch in der Geschäftsordnung des Bundestags (GOBT) geregelt. Abweichend von der Kanzlerwahl und der Abstimmung über das Misstrauensvotum, die beide nach der GOBT geheim sind, hat der Bundestag bei der Vertrauensfrage in der Praxis das Gewohnheitsrecht der namentlichen Abstimmung geschaffen, also der deutlichsten Form der offenen Abstimmung. Das Nebeneinander von geheimer und namentlicher Abstimmung bei ein und demselben wählbaren Amt (Bundeskanzler) wurde in der staatsrechtlichen Fachliteratur als eine bemerkenswerte „Inkonsequenz“ bezeichnet. Diese ist zudem auffällig, da Misstrauensvotum und Vertrauensfrage sowohl im Grundgesetz (Art. 67 u. 68) als auch in der Geschäftsordnung des Bundestags (§ 97 u. 98) textlich in Folge erscheinen.
Die Weimarer Verfassung von 1919 (WRV) kannte weder eine Vertrauensfrage noch das konstruktive Misstrauensvotum. Vielmehr enthielt ihr Art. 54 WRV die Vorschrift, dass der Reichskanzler und die Reichsminister „zu ihrer Amtsführung des Vertrauens des Reichstags“ bedürfen. Sie mussten zurücktreten, wenn der Reichstag ihnen durch „ausdrücklichen Beschluss“ das Vertrauen entzog. Dieses sogenannte destruktive Misstrauensvotum ermöglichte es dem Reichstag, den Reichskanzler (oder einen Reichsminister) zur Amtsaufgabe zu zwingen, selbst wenn die das Misstrauen aussprechende Parlamentsmehrheit keine gemeinsame Politik verband. Der Reichstag besaß damit im Gegensatz zum Bundestag ein indirektes Mitspracherecht, was die Zusammensetzung der Reichsregierung betraf.
Das Problem des Systems lag darin, dass sich im Parlament rein negative Mehrheiten finden konnten, die zwar eine Regierung stürzten, aber keine neue ins Amt brachten. Dies wurde besonders virulent 1932, als die Reichskanzler Franz von Papen und Kurt von Schleicher keine Unterstützung oder Tolerierung der Parteien erwarten durften. Durch den Zusammentritt des Reichstags und die sofortige Rücktrittsforderung war die Regierung von Papen im November gestürzt worden, und von Schleicher musste dasselbe befürchten, wenn Ende Januar 1933 der Reichstag wieder tagen würde.
Die Regelungen der Art. 67 und Art. 68 GG, also des konstruktiven Misstrauensvotums und der Vertrauensfrage, stärken die Position des Regierungschefs und verringern die Möglichkeiten für politisch gegensätzliche Fraktionen, gemeinsam einen missliebigen Bundeskanzler aus dem Amt zu befördern. Gleichzeitig schwächt das Grundgesetz auch die Position des Bundespräsidenten zu Gunsten des Bundeskanzlers. Da die Bundesminister zu ihrer Amtsführung ausschließlich des Vertrauens des Bundeskanzlers bedürfen und weder vom Bundespräsidenten noch vom Bundestag ihre Ablösung durchgesetzt werden kann, ist der Bundeskanzler im politischen System der Bundesrepublik das zentrale politische Handlungsorgan.
Der Bundeskanzler besitzt somit eine im Gegensatz zum Reichskanzler massiv gestärkte Position. Dennoch bleibt er über die Möglichkeit der jederzeit möglichen Abwahl durch eine neu formierte Parlamentsmehrheit an das Parlament gebunden. Die Position des Bundespräsidenten ist hier weitaus schwächer als in Weimarer Zeiten, da der Reichspräsident den Reichskanzler und jeden seiner Minister jederzeit auch ohne Zustimmung des Parlaments entlassen konnte.
Verknüpfung der Vertrauensfrage mit einer Sachfrage
Der Bundeskanzler kann die Vertrauensfrage nach Art. 68 Abs. 1 GG auch mit einem Gesetzentwurf oder wie Gerhard Schröder 2001 mit einem sonstigen Sachantrag (Abstimmung über den Kriegseinsatz der Bundeswehr in Afghanistan) bzw. schlichtem Parlamentsbeschluss verbinden.
Notwendig ist dies von Verfassungs wegen nicht. Eine solche Verknüpfung hat dennoch zwei Funktionen:
Disziplinierungsfunktion: Die Regierung kann die sie stützenden Parlamentsfraktionen in einer wichtigen Sachkontroverse wieder hinter sich vereinen, indem sie durch ein solches Junktim klarstellt, dass sie eine bestimmte Sachposition zum unerlässlichen Kern ihrer Regierungsarbeit macht und nur so den Regierungsauftrag weiter wahrnehmen will.
Prozessuale Funktion: Im Sinne der genannten Grundsätze kann der Kanzler gegenüber anderen Verfassungsorganen (Bundespräsident und BVerfG) darlegen, dass er in einer Kernfrage seiner Regierungspolitik keine parlamentarische Unterstützung mehr findet und sich im Sinne ebendieses zentralen Regierungsprogramms handlungsunfähig sieht.