Der Bundesrat (Abkürzung BR) ist ein Verfassungsorgan der Bundesrepublik Deutschland. Jedes Land ist durch Mitglieder seiner Landesregierung im Bundesrat vertreten, nach Bevölkerung zwischen 3 und 6 Personen, insgesamt 69 Personen. Es ist keine zweite Kammer des Parlaments, die gleichberechtigt über Gesetze entscheidet, wie z. B. in den USA oder der Schweiz. Nach Art. 50 GG gibt es Gesetze, denen der Bundesrat zustimmen muss, bei anderen darf er Einspruch erheben, der Bundestag kann jedoch überstimmen. Verordnungen der Regierung, die Bundesländer betreffen, darf er zustimmen oder ablehnen. EU-Institutionen darf der Bundesrat direkt kontaktieren, bei EU-Entscheidungen darf der Bundesrat mitwirken, der Artikel im Grundgesetz legt das jedoch nicht fest, Details sind im EUZBLG und im IntVG geregelt. Der Bundesrat kann Mitglieder der Bundesregierung befragen und Anhörungen verlangen.
Trotz der vielen Einschränkungen ist der Bundesrat ein Ausdruck des Föderalismus und führt eine deutsche Verfassungstradition aus der Kaiser- und Fürstenzeit bzw. dem Deutschen Reich fort. Staatsrechtlich lässt sich der Bundesrat weder der Gesetzgebung, noch der Verwaltung zuordnen, ist in beidem eingebunden und daher ein Organ sui generis. Die Mitglieder sind weisungsgebunden, nicht gewählt, sondern werden von den Ländern üblicherweise nach Regierungswechsel entsendet.
Nur selten haben die Parteien, die im Bundestag eine Koalition bilden und die Bundesregierung stellen, gemeinsam auch eine Mehrheit im Bundesrat. So müssen weitere Parteien für zustimmungspflichtige Gesetze gewonnen werden. In den ersten Jahrzehnten nach Gründung der Bundesrepublik stieg der Anteil dieser Gesetze, die der Zustimmung des Bundesrates bedurften, stark an und damit die Bedeutung einer Mehrheit im Bundesrat. Im Jahr 2006 und danach versuchte man in sogenannten Föderalismus-Reformen, die Zahl der zustimmungspflichtigen Gesetze zurückzudrängen, was aber nicht im erhofften Ausmaß eingetreten ist. Die Kompromissfähigkeit ist im Allgemeinen sehr hoch, sodass nur wenige Gesetze endgültig abgelehnt werden (Vermittlungsausschuss).
Bereits in früheren Epochen des deutschen Bundesstaates und in den Staatenbünden davor gab es Organe, die die Gliedstaaten vertraten. Der erste Vorläufer des Bundesrates war der Reichstag des Heiligen Römischen Reiches. Dort hatten die Gliedstaaten bzw. die Fürsten, Bischöfe und Städte unterschiedliche Rechte, teilweise abhängig von ihrer aktuellen Bedeutung, teilweise von historischen Rechten.
Ein weiteres Vorbild war der Bundestag (die Bundesversammlung) des Deutschen Bundes von 1815 bis 1866. In ihm waren die Vertreter von etwa 40 deutschen Bundesgliedern versammelt. Die wichtigsten Beschlüsse bedurften der Einstimmigkeit. Ansonsten hatten die Staaten ein unterschiedliches Stimmgewicht und es gab Mehrheitsbeschlüsse.
Der Norddeutsche Bund von 1867 war ein neu gegründeter Bundesstaat, doch seine Verfassung ließ die Reformdebatten aus der vorherigen Epoche erkennen. Die Vertretung der Gliedstaaten hieß Bundesrath. Die Gliedstaaten entsandten laut Verfassung unterschiedlich viele Mitglieder in den Bundesrath, basierend auf ihrer alten Stärke im Bundestag vor 1866. Neben dem Bundesrath gab es einen direkt vom Volk gewählten Reichstag; ein Gesetz konnte nur realisiert werden, wenn diese beiden Organe zustimmten. Dieses politische System änderte sich auch nicht, nachdem der Norddeutsche Bund 1871 im Deutschen Reich aufging.
In der Weimarer Republik (1919–1933) brauchte man die Zustimmung des Reichsrats nur noch für manche Gesetze. Wohl aber konnte die Verfassung nur mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit auch im Reichsrat geändert werden. Die Nationalsozialisten schafften den Reichsrat 1934 ab.
Die Bundesrepublik richtete 1949 einen Bundesrat mit etwas mehr Rechten ein. Wie in der Weimarer Republik ist die Zahl der Mitglieder nicht mehr verfassungsgemäß pro Land festgeschrieben; stattdessen erhalten die Länder eine unterschiedliche Zahl an Bundesratsmitgliedern abhängig von der Einwohnerzahl, die sich ändern kann. Im Jahr 1990 wurden die maximale Stimmenzahl für ein Land von fünf auf sechs erhöht.
Das Grundgesetz formuliert den Auftrag des Bundesrates in Art. 50 und Art. 51 mit knappen Worten wie folgt: „Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit.“ Die Länder, vertreten durch die Regierungen der Länder, handeln im Bundesrat und wirken auf diese Weise in den genannten Bereichen mit, wobei die Arten der Mitwirkung jeweils unterschiedlich ausgestaltet sind.
Der Parlamentarische Rat hatte für den Bundesrat zunächst auch den Namen Länderkammer diskutiert (als Gegensatz zur ebenfalls vorgeschlagenen Volkskammer als Bezeichnung für den Bundestag), dies wurde später jedoch wieder verworfen. Auch heute wird der Bundesrat gelegentlich als „zweite Kammer“ oder „Länderkammer“ bezeichnet. Er ist dennoch nach dem Grundgesetz ein eigenständiges Verfassungsorgan des Bundes und anders als in den meisten Ländern der Welt „nicht eine zweite Kammer eines einheitlichen Gesetzgebungsorgans, die gleichwertig mit der ‚ersten Kammer‘ entscheidend am Gesetzgebungsverfahren beteiligt wäre“.
Der Bundesrat hat neben der Bundesregierung und dem Bundestag das Recht zur Gesetzesinitiative (Art. 76 GG). Beschließt er einen Gesetzentwurf, so wird dieser zunächst der Bundesregierung zugeleitet, die hierzu Stellung nehmen kann. Der Entwurf sowie die Stellungnahme sind dem Bundestag in der Regel innerhalb von sechs – in bestimmten Fällen innerhalb von drei bzw. neun – Wochen zuzuleiten (Art. 76 GG).
Gesetzentwürfe der Bundesregierung werden zunächst dem Bundesrat zugeleitet, der im ersten Durchgang hierzu Stellung nehmen kann. Auch hier gilt regelmäßig eine Frist von sechs (in besonderen Fällen drei oder neun) Wochen (Art. 76 GG). Die Bundesregierung kann zu der Stellungnahme des Bundesrates eine Gegenäußerung abgeben, bevor sie den Gesetzentwurf beim Deutschen Bundestag einbringt.
Die Beteiligung des Bundesrates im sogenannten zweiten Durchgang unterscheidet sich dahingehend, ob das vom Bundestag beschlossene Gesetz die Zustimmung des Bundesrates benötigt, um in Kraft treten zu können (Art. 77 GG). Ein solches Gesetz wird auch als „Zustimmungsgesetz“ oder „zustimmungsbedürftiges Gesetz“ bezeichnet. Bei allen übrigen Gesetzen kann der Bundesrat nach Durchführung eines Vermittlungsverfahrens (→ Vermittlungsausschuss) Einspruch einlegen. Diese Gesetze werden daher als „Einspruchsgesetze“ bezeichnet.
Die Zustimmungsbedürftigkeit ergibt sich aus dem Grundgesetz und betrifft drei Arten von Gesetzen:
Gesetze zur Änderung der Verfassung (hier ist für die Zustimmung eine Zweidrittelmehrheit erforderlich, das sind derzeit mindestens 46 Stimmen),
Gesetze mit Auswirkungen auf die Finanzen der Länder (z. B. Steuergesetze, die Auswirkungen auf die Einnahmen der Länder haben, oder Gesetze, die die Länder zu Ausgaben oder Sachleistungen verpflichten) und
Gesetze mit Auswirkungen auf die Organisations- oder Verwaltungshoheit der Länder
Nach der vom Bundesverfassungsgericht bestätigten „Einheitsthese“ erstreckt sich die Zustimmungsbedürftigkeit immer auf das Gesetz in seiner Gesamtheit und nicht nur auf einzelne Vorschriften, die die Zustimmungsbedürftigkeit auslösen.