Als Ausnahmezustand wird ein Zustand bezeichnet, in dem die Existenz des Staates oder die Erfüllung von staatlichen Grundfunktionen von einer maßgeblichen Instanz als akut bedroht erachtet werden.
Verwandte Begriffe sind Staatsnotstand, Verfassungsnotstand, Status Necessitatis, Notstandsrecht bzw. Notrecht, Notstandsdiktatur, Kriegsrecht oder Belagerungszustand.
Um der Bedrohung („Störung der Öffentlichen Sicherheit und Ordnung“) zu begegnen, werden außerordentliche Maßnahmen zur Gefahrenabwehr ergriffen. Statt der ordentlichen Verfassung gilt dann eine „Notstandsklausel“.
Die Regelungen des Notstandsrechts können entweder intrakonstitutioneller oder extrakonstitutioneller Art sein. Im ersten Fall sieht die Verfassung selbst vor, dass in Notzeiten von ihr abgewichen werden darf, im zweiten Fall werden zur Behebung eines Notstandes Maßnahmen ergriffen, die nicht in der Verfassung vorgesehen sind. Viele moderne Staatsverfassungen treffen explizite Regelungen für den Fall des Ausnahmezustandes, einige jedoch nicht. So sieht die Schweiz z. B. kein intrakonstitutionelles Notstandsrecht vor. Eine theoretische Frage ist es, ob das extralegale Notstandsrecht auch dann existiert, wenn eine positive Normierung des Ausnahmefalles vorliegt.
Während sich der Ausnahmezustand zunächst auf äußere Gefahren beschränkte – man hat historisch auch von einem Belagerungszustand oder Kriegsrecht gesprochen – beziehen sich entsprechende Regelungen zunehmend auch auf innere Notlagen, also Aufstände, Bürgerkriege oder Naturkatastrophen. Der Ausnahmezustand emanzipierte sich gewissermaßen von der Kriegssituation, an die er ursprünglich gebunden war, und wurde zunehmend als außergewöhnliche Polizeimaßnahme bei inneren Unruhen und Aufständen angewendet. Zuletzt wurde der Notstandsbegriff sogar auf wirtschaftliche Krisen ausgeweitet, so zum Beispiel in der Weimarer Republik, als Notverordnungen nach dem Notstandsartikel 48 der Weimarer Reichsverfassung zum Zweck der „Sicherung von Wirtschaft und Finanzen“ erlassen wurden.
Im Ausnahmezustand werden zeitweilig die Verfassung oder einzelne ihrer Bestimmungen außer Kraft gesetzt, wobei eine Kompetenzverlagerung von der Legislative auf die Exekutive und – in Bundesstaaten – von den Gliedstaaten auf den Bund stattfindet. Außerdem werden gewisse Grundrechte eingeschränkt oder vorübergehend außer Kraft gesetzt (z. B. Wirtschaftsfreiheit, Pressefreiheit, Postgeheimnis, Schutz der Wohnung). Ein weiteres Merkmal ist der Einsatz der Streitkräfte zur Gefahrenabwehr im Rahmen des Ausnahmezustands. Häufig wird auch eine Befugnis zum Erlassen von Notverordnungen erteilt, die Gesetzeskraft haben. Einer der wesentlichen Züge des Ausnahmezustands ist somit die vorübergehende Aufhebung der Gewaltenteilung im Sinne einer effektiven Regierungspraxis. Die Beendigung des Ausnahmezustands erfolgt häufig auf dem Weg eines formellen Gesetzes, das auch die Rechtsfolgen der während des Ausnahmezustandes getroffenen Entscheidungen regelt.
Die Entscheidung über den Ausnahmezustand gilt als staatsleitender Akt.
Das Ausnahmerecht, oft in Anlehnung an das römische Recht auch als „Diktatur“ bezeichnet, ist ein Begriff mit einer paradoxen Struktur: Der Schutzgegenstand wird angegriffen, um ihn vor einer Gefahr zu bewahren. „Die Diktatur ist in ihrem innersten Wesen selber eine Verfassungsanomalie. Es ist die eigentümliche Dialektik der Einrichtung, dass sie das, was sie schützen soll, eben um es zu schützen, angreifen ’muss’, folglich auch – im Rahmen des Diktaturzwecks – angreifen darf.“ (Heinrich Triepel).
Darin besteht die Aporie, dass die Sondermaßnahmen, die für die Verteidigung der demokratischen Verfassung in Anspruch genommen werden, dieselben sind, die zu ihrer Zerstörung benutzt werden können:
Ausnahmezustand wird daher oft mit dem Begriff des Notstands gleichgesetzt, was auf die „Not“ rekurriert, der nachgesagt wird, sie kenne kein Gesetz: „Si propter necessitatem aliquid fit, illud licite fit: quia quod non est liticium in lege, necessitas facit licitum. Item necessitas legem non habet.“ („Wenn etwas aus Not geschieht, geschieht es legitimerweise, da Not, was nach dem Gesetz nicht legitim ist, legitimiert. Desgleichen gilt: Not kennt kein Gesetz.“) (Gratian) So sagt etwa Clinton Rossiter: „Da die demokratische Regierungsform mit ihrem komplexen Gleichgewicht der Kräfte für ein Funktionieren unter normalen Umständen konzipiert ist, muss die verfassungsmäßige Regierung in Krisenzeiten verändert werden nach Maßgabe des Notwendigen, um die Gefahr zu bannen und den Normalzustand wiederherzustellen.“
Eine kanonische Theorie des Ausnahmezustands gibt es im öffentlichen Recht nicht. Erst spät erschienen überhaupt monographische theoretische Auseinandersetzungen mit dem Thema. Eine erste Theorie des Ausnahmezustandes legte Carl Schmitt vor („Die Diktatur“, 1921 und „Politische Theologie“, 1922). Weitere Untersuchungen folgten: Herbert Tingsten („Les pleins pouvoirs: l'expansion des pouvoirs gouvernementaux pendant et après la grande guerre“, 1934), Frederick M. Watkins („The Problem of Constitutional Dictatorship“, 1940), Carl J. Friedrich („Constitutional Government and Democracy“, 1941), Clinton L. Rossiter („Constitutional Dictatorship“, 1948). Zuletzt unterzog Giorgio Agamben die entsprechenden theoretischen Ansätze einer Kritik („Ausnahmezustand“, 2004). Arbeiten zum Thema sind heute aber noch immer selten (siehe auch: Peter Blomeyer: Der Notstand in den letzten Jahren von Weimar, 1999).
Das Problem einer Theorie des Ausnahmezustands ist die Frage, wie eine Anomie in die Rechtsordnung eingeschrieben sein kann: „Wenn das Eigentümliche des Ausnahmezustands die (totale oder partielle) Suspendierung der Rechtsordnung ist, wie kann dann eine solche Suspendierung noch in der Rechtsordnung enthalten sein?“ (G. Agamben).
Nach Schmitt erschöpft sich Recht nicht im Gesetz. Die Anwendung des Rechts wird suspendiert, das Gesetz als solches bleibt aber in Kraft. Der Ausnahmezustand scheidet die Norm von ihrer Anwendung, um Letztere zu ermöglichen. Hierin zeigt sich für Schmitt auch die unreduzierbare Differenz von Staat und Recht, da im Ausnahmezustand der Staat bestehen bleibt, während das Recht zurücktritt. Da der Ausnahmezustand nicht Anarchie oder Chaos ist, besteht nach Schmitt im juristischen Sinne immer noch eine Ordnung, wenn auch keine Rechtsordnung. Schmitts Theorie will also eine Verbindung zwischen Ausnahmezustand und Rechtsordnung herstellen. Der Faktor, der es erlaubt, den Ausnahmezustand in der Rechtsordnung zu verankern, sei die Unterscheidung von „pouvoir constituant“ (konstituierende Gewalt) und „pouvoir constitué“ (konstituierte Gewalt) bzw. die Unterscheidung von „Norm“ und „Entscheidung“. Durch den Souverän, der über den Ausnahmezustand entscheiden kann, ist dessen Verankerung in der Rechtsnorm garantiert. Der Souverän steht außerhalb der normal geltenden Rechtsordnung und gehört doch zu ihr, denn er ist zuständig für die Entscheidung, ob die Verfassung in toto suspendiert werden kann. Es ist somit die „topologische Struktur des Ausnahmezustands“, „außerhalb der Rechtsordnung zu stehen und doch zu ihr zu gehören“. Souverän ist nach Schmitts berühmter Definition dabei, wer über den Ausnahmezustand entscheidet. Hierbei ist Souveränität aber als letzte, nicht appellative Entscheidung verstanden und nicht, wie an anderer Stelle, als höchste, nicht abgeleitete Staatsgewalt. Hier laufen bei Schmitt zwei Souveränitätsbegriffe parallel, was sich allein daran zeigt, dass der pouvoir constituant zwar für ihn souverän ist, nicht aber über den Ausnahmezustand entscheiden kann. Dennoch ist es ein souveräner Akt, wenn ein pouvoir constitué per Entscheidung eine Verfassung suspendiert. Was Schmitt hier interessiert, ist dieses Element der Dezision, das sich im Akt der Entscheidung außerhalb der Rechtsordnung stellt und doch an diese gebunden bleibt, da die Wiederherstellung dieser Rechtsordnung einziger Auftrag ist.
Schmitt und mit ihm auch die späteren Theoretiker unterschied zwei wesentliche Ausprägungen der Diktatur, nämlich die kommissarische und die souveräne. Bei C.J. Friedrich lautet die Unterscheidung zwischen „verfassungsmäßiger“ und nicht „nichtverfassungsmäßiger Diktatur“.